西藏自治区人民政府办公厅关于促进开发区改革和创新发展的实施意见

各地(市)行署(人民政府),自治区各委、办、厅、局:

       为进一步加快我区开发区建设和发展,发挥好开发区集聚产业、引领开放、培育增长极、推进新型城镇化的功能优势,促进我区长足发展和长治久安,根据《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号)精神,结合我区实际,制定本实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜,全面贯彻党的十九大精神,贯彻落实中央第六次西藏工作座谈会精神,贯彻落实习近平总书记治边稳藏重要战略思想和加强民族团结、建设美丽西藏的重要指示,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,贯彻新发展理念,按照自治区第九次党代会和区党委九届三次全会的决策部署,进一步解放思想、扩大开放,加强对各类开发区的统筹规划,加快开发区转型升级,促进开发区体制机制创新,完善开发区管理制度和政策体系,进一步增强开发区功能优势,把各类开发区建设成为新型工业化和信息化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区,推进供给侧结构性改革,形成经济增长的新动力。

(二)基本原则。

坚持改革创新。强化开发区精简高效的管理特色,创新开发区运营模式,以改革创新激发新时期开发区发展的动力和活力。

坚持规划引领。完善开发区空间布局和数量规模,形成布局合理、错位发展、功能协调的开发区发展格局,切实提高经济发展质量和效益。

坚持集聚集约。完善公共设施和服务体系,引导产业要素向开发区集中,促进产业集聚、资源集约、绿色发展,切实发挥开发区规模经济效应。

坚持发展导向。构建促进开发区发展的长效机制,以规范促发展,正确把握发展和规范的关系,不断探索开发区发展新路径、新经验。

二、优化开发区形态和布局

(三)科学把握开发区功能定位。开发区要坚持以产业发展为主,科学规划功能布局,突出生产功能,统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设,促进产城融合,带动新型城镇化发展。对接《西藏自治区“十三五”时期国民经济和社会发展规划纲要》,完善拉萨国家级经济技术开发区功能,加强拉萨高新技术产业开发区、达孜工业园区、西藏空港新区、日喀则经济开发区、昌都经济开发区、林芝经济开发区、阿里狮泉河绿色产业聚集区、山南产城一体示范区和那曲高新技术产业开发区(青藏物流中心)的建设,着力提升园区产业价值和竞争力,积极探索建设产业合作示范园区,办好格尔木藏青工业园区。

(四)明确各类开发区发展方向。各开发区要紧紧围绕我区高原生物、旅游文化、绿色工业、清洁能源、现代服务业、高新技术和数字经济、边境商贸物流等产业类型,依托区域资源优势,推动产业要素集聚,提升营商环境和服务水平,向主导产业明确、延伸产业链条、综合配套完备的方向发展,成为区域经济增长极,带动区域经济结构优化升级。拉萨国家级经济技术开发区重点发展绿色健康产业、医药产业、物流产业以及综合保税区建设;拉萨高新技术产业开发区重点发展高新技术产业、信息技术服务业、现代金融服务业;格尔木藏青工业园区重点发展绿色矿产资源加工、清洁能源装备制造;达孜工业园区重点发展净土健康产业、民族传统产业、新能源产业;西藏空港新区打造重要国际航空枢纽、现代化物流、现代化服务区;日喀则经济开发区打造“一区多园”重点农畜产品加工业及保税物流中心(B型)的建设;昌都经济开发区重点发展生物医药及藏医药业、商贸物流、农畜产品加工业;山南产城一体示范区重点发展新能源、农副产品加工、民族手工业;那曲高新技术产业开发区(青藏物流中心)打造“一区多园”重点发展农畜产品加工业、高新技术产业、物流业;林芝经济开发区重点发展生物科技产业、林下资源产品加工、清洁能源;阿里狮泉河绿色产业聚集区重点发展新型建筑建材、物流业。

(五)推动各区域开发区协调发展。支持开发区完善软硬件环境,加强开发区承接产业转移的能力建设,增强产业发展动力;支持拉萨综合保税区的建设。按照优势互补、产业联动、市场导向、利益共享的原则,围绕“一带一路”建设及南亚大通道建设、环喜马拉雅经济带构建,推动沿线开发区良性互动发展,建设一批具有辐射带动效应的转型升级示范开发区,引导产业优化布局和分工协作,建设跨区域合作产业园区或者产业合作联盟。

 三、加快开发区转型升级

(六)推进开发区创新驱动发展。围绕开发区主导产业发展需求,引进一批重点研发中心、工程技术研究中心等,进一步增强开发区源头创新、人才培养和成果转移转化的功能优势。国家级和自治区级开发区内要设立科技企业孵化器和中小微企业创新创业基地,自治区级以下开发区要明确鼓励加快发展众创空间和科技企业孵化器等创新创业服务平台。

(七)加快开发区产业结构优化。开发区要适应新一轮产业变革趋势,严格按照国家、自治区产业发展总体布局制定开发区产业发展规划,明确产业发展定位,统筹产业布局,培育产业集群,实现差异化发展。鼓励科技含量高、投资强度高、产出效益高、产业关联度高、具有自主知识产权的项目进入开发区。通过优化园区功能、强化产业链条、扶持重大项目,围绕园区产业链延伸,加强生产性服务业发展,支持农畜产品精深加工,加大对高原食(饮)品、民族手工艺品、藏药和天然饮用水产品、特色旅游产品、特色文化创意产品、民族手工业产品等的产业合作力度,支持西藏优势资源转化为经济优势,强化科技创新,积极培育市场。

(八)促进开发区开放型经济发展。开发区要不断提高对外开放水平,继续发挥开放型经济主力军作用。各地(市)行署(人民政府)要充分依托援藏平台,加强我区开发区与对口援藏省(市)开发区在人才、技术、资金、管理经验等方面的交流与合作,创新园区对口援藏模式,积极探索园区“飞地经济”建设模式。支持开发区完善外贸综合服务体系和促进体系,依托拉萨综合保税区建设,承接加工贸易产业向西藏中西部地区梯度转移。加快推进中尼友谊工业园区建设。

(九)推动开发区实现绿色发展。开发区应当严格资源节约和环境准入条件,严禁引进“三高”企业,积极推行低碳化、循环化、集约化发展,推进产业耦合,推广合同能源管理模式。大力发展装配建筑、节能建筑等绿色装配式建筑建材产业。开发区要大力推进绿色工厂建设,实现厂房集约化、原料无害化、生产洁净化、废物资源化、能源低碳化。推进园区循环化改造,按照循环经济“减量化、再利用、资源化”的理念,推动企业循环式生产、产业循环式组合,搭建资源共享、废物处理、服务高效的公共平台,促进废物交换利用、能量梯级利用、清洁能源利用、水的分类利用和循环使用,实现绿色循环低碳发展。

(十)提升开发区基础设施水平。整体规划开发区基础设施建设,配套电力、燃气、供暖、供水、通信、道路、消防、防汛、人防、治污等设施,并将为企业服务的公共信息、技术、物流等服务平台建设项目和社会事业项目统一纳入开发区整体建设规划。开发区新建道路按规划推行建设地下综合管廊,配套建设绿地、景观水系、透水型路面等设施,涵养水资源,控制雨水径流量,增强开发区防涝能力。加快实施既有路面城市电网、通信网络架空线入地工程。加快实施“互联网+”行动,建设智慧、智能园区。鼓励引进政策性、开放性、商业性金融机构,创新金融产品和服务,支持开发区基础设施建设。

(十一)提高产城融合水平。以产促城、以城兴产、产城融合。加强开发区产城融合规划,以空间布局的科学化实现产业化与城市化的协调发展;构建现代产业体系和产业集群,以产业优化提升开发区发展的内生力和对城市的带动力。坚持以人民为中心,加强开发区住宅、商业、道路、市政等城市规划,突出生态、低碳、智慧建设理念;完善商业、学校、医疗、派出所和计划生育等社会服务机构和相关政府职能机构。

四、全面深化开发区体制改革

(十二)完善开发区管理体制。精简整合和科学设置开发区管委会内设机构,实行大部门制,设置相应的职能机构。开发区管委会负责编制开发区经济和社会发展规划、年度计划、财政预算报告和有关专项规划,经所在地(市)行署(人民政府)批准后组织实施;组织实施区域内基础设施和公共设施的建设和管理;负责区域内财政、建设、安全生产、统计、市场监管以及人力资源社会保障等有关工作。开发区财政实行独立核算。工商、税务、金融、国土等部门,根据工作需要,在开发区设立服务窗口。对于区域合作共建的开发区,共建双方应理顺管理、投入、分配机制。各类开发区要积极推行政企分开、政资分开,实行管理机构与开发运营企业分离。

(十三)促进开发区整合优化发展。开发区要避免同质化和低水平恶性竞争,形成各具特色、差异化的发展格局,开发区可以实行“一区多园”。鼓励以国家级开发区和发展水平高的自治区级开发区为主体,整合区位相邻、相近的开发区,对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销,建立统一的管理机构、实行统一管理和服务。

(十四)提高开发区行政管理服务效能。根据自治区人民政府授权,各地(市)行署(人民政府)实行属地管理责任制,自治区各部门行使如下管理服务职责:自治区发展改革委统筹协调全区开发区管理工作,各行政主管部门按规定行使开发区管理服务职能,即:科技厅负责国家级高新技术产业开发区和自治区级高新技术产业园区管理服务工作;工业和信息化厅负责自治区特色工业园区管理服务工作;商务厅负责国家级经济技术开发区和自治区级经济开发区管理服务工作;科技厅、农牧厅负责自治区级农业科技园区管理服务工作;文化厅、旅游发展委负责自治区级文化旅游创意园区管理服务工作;拉萨海关负责海关特殊监管区域的监管服务工作。其他类型开发区按照“谁审批、谁负责”和属地管理原则,由属地政府和审批部门做好管理服务工作。

自治区、地(市)相关职能部门,依法将能够下放开发区的审批、土地、环保等管理权限下放到位,放管结合,优化服务。开发区管委会应当积极探索建立灵活的用人机制和分配机制,完善公共服务体系,建立政务服务平台,优化行政许可和服务流程,推行一窗受理、集中办理、限时办结,为入驻企业、投资创业者提供优质、便捷服务。科学制定开发区权责清单,优化开发区行政管理流程,积极推进并联审批、网上办理等模式创新,提高审批效率。   

(十五)做好开发区投资促进工作。开发区要把投资促进作为重要任务,推进相关体制机制创新,营造良好的营商环境。开发区要设立综合服务平台,为投资者提供行政审批一站式服务;采取“走出去,请进来”的办法,积极发挥对口援藏、驻藏商会(办事处)桥梁纽带作用,进一步创新招商引资模式,招大引强,吸引更多企业来藏发展;进一步加强招商引资工作人员业务培训,提高工作能力和专业水平。开发区可结合产业发展方向,在法规规章政策允许和权限范围内,制定投资奖励、贷款贴息、研发补助、设备补贴、培训资助、厂房租赁等招商引资优惠政策。

(十六)推进开发区建设和运营模式创新。加快组建西藏自治区园区发展投资公司;支持开发区组建以国有企业为主,其他所有制主体参与的投融资公司;鼓励社会资本以PPP模式参与开发区公共服务、基础设施建设,探索多元化的开发区运营模式。鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园,积极探索合作办园区的发展模式。促进开发区逐步建立完善投资主体多元化、融资渠道多样化、投资管理市场化、园区运作专业化的开发区资产运营管理机制。

五、完善开发区土地利用机制

(十七)优化开发区土地利用政策。对发展较好、用地集约的开发区,在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜。适应开发区转型升级需要,加强开发区公共配套服务、基础设施建设等用地保障,提高生产性服务业用地比例,适当增加生活性服务业用地供给。利用存量工业房产发展生产性服务业以及兴办创客空间、创新工场等众创空间的,可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地,5年期满或涉及转让需办理相关用地手续的,可按新用途、新权利类型、市场价,以协议方式办理。允许工业用地使用权人按照有关规定经批准后对土地进行再开发,涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的,可采取规定方式办理并按照市场价缴纳土地出让价款。

(十八)严格开发区土地利用管理。开发区的规划建设,应当严格遵守土地利用总体规划和城市(镇)总体规划。各类开发区用地均须纳入所在地(市)、县(区)用地统一供应管理,并依据开发区用地和建设规划,合理确定用地结构。严格执行土地出让制度和用地标准、国家工业项目建设用地控制指标。积极推行在开发区建设多层标准厂房,充分利用地下空间,推动开发区集约利用土地、提高土地利用效率,从建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标的管控和综合效益等方面加强开发区土地集约利用,建立健全开发区土地集约利用评价、考核与奖惩制度。

六、完善开发区管理制度

(十九)加强开发区发展的规划指导。开发区建设应符合国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划和生态环境保护规划。提升开发区规划水平,增强规划的科学性和权威性,积极稳妥推进“多规合一”。为促进各类开发区合理有序良性发展,自治区发展改革委要综合考虑全区经济发展现状、资源和环境条件、产业基础和特点,科学确定开发区的区域布局,明确开发区的数量、产业定位、管理体制和未来发展方向,负责编制全区开发区总体规划。自治区科技厅、工业和信息化厅、商务厅等行业主管部门负责编制各领域开发区发展规划。

(二十)规范开发区设立、扩区和升级管理。所在地(市)行署(人民政府)要根据开发区总体发展规划和当地经济发展需要,积极稳步有序推进开发区设立、扩区和升级工作。开发区管委会应当根据国家和自治区有关规划,编制开发区发展规划,纳入设立开发区的本级地(市)行署(人民政府)国民经济和社会发展规划。限制开发区域原则上不得设立开发区,禁止开发区域严禁设立开发区。对于按照核准面积和用途已基本建成的现有开发区,在达到依法、合理、集约用地标准后,方可申请扩区。鼓励符合条件的地(市)级开发区申报自治区级开发区,发展较好的自治区级开发区可按规定程序申请升级为国家级开发区。

(二十一)完善开发区审批程序和公告制度。自治区级开发区的设立、扩区、调区,由所在地(市)行署(人民政府)提出申请,经自治区科技厅、工业和信息化厅、商务厅、拉萨海关等行业行政主管部门组织专家论证、审查后,报自治区人民政府审批,并报国务院相关部门备案。自治区发展改革委会同国土资源厅、住房城乡建设厅等部门定期协助国家部委修订《中国开发区审核公告目录》,并报国家各相关部委审核后,向社会公布符合条件的开发区名称、面积、主导产业等,接受社会监督。

(二十二)强化开发区环境、资源、安全监管。开发区管委会及其职能机构,应当依法履行行政执法职责,文明执法,接受监督。对于区域合作共建的开发区,园区安全生产管理工作由监管部门具体负责相关事宜。开发区布局和建设必须依法执行环境影响评价制度,在空间布局、总量管控、环境准入等方面运用环境影响评价成果,对入区企业或项目设定环境准入要求,积极推行环境污染第三方治理。落实最严格水资源管理制度,实行水资源消耗总量和强度双控,严格执行水资源论证制度,严格水土保持监督管理,防控废弃渣土水土流失危害,加强节约用水管理。推动现有开发区全面完成污水集中处理,新建开发区必须同步配套污水集中处理设施和污染在线监控系统。开发区规划、建设要加强安全管理,严格执行安全设施“三同时”制度,强化安全执法能力建设和安全监管责任体系建设。加强开发区各相关规划的衔接,严格落实安全生产和环境保护所需的防护距离,促进产业发展与人居环境相和谐。

(二十三)完善开发区评价考核制度。由自治区发展改革委牵头,会同相关部门建立健全开发区考核机制,负责组织全区开发区年度工作考核,稳步探索第三方考核评价机制。统计部门要积极支持建立健全开发区统计体系,全面反映开发区的开发程度、产业集聚度、技术创新能力、创新创业环境、单位土地投资强度、产出率、带动就业能力、经济效益、环境保护、循环经济发展水平、能源利用效率、低碳发展、社会效益、债务风险等情况。

(二十四)建立开发区动态管理机制。开发区考核结果要与奖惩措施挂钩,对考核结果好且经济综合实力强、产业特色明显、发展质量高,连续三年在考核工作中排名前列的开发区优先考虑扩区、升级,加大政策支持力度;对考核结果不合格的开发区,要限制新增土地指标,提出警告,限期整改;对整改不力,特别是长期圈占土地、开发程度低的开发区,要核减面积或予以降级、撤销,不纳入《中国开发区审核公告目录》申报范围。

自治区发展改革委、科技厅、工业和信息化厅、国土资源厅、住房城乡建设厅、商务厅、拉萨海关等部门要根据实际情况,制定有利于开发区健康发展的相关管理细则。

                                                             西藏自治区人民政府办公厅

                                                                 2018年3月13日

西藏自治区人民政府办公厅秘书处

2018年3月15日印发